Органы опеки и попечительства: полномочия и функции

Что такое органы опеки

Статья 34 Гражданского кодекса РФ и статья 6 Закона № 48-ФЗ закрепляют публично-властный статус органов опеки. Именно уполномоченный орган, а не сотрудничающая с ним организация, принимает обязательные решения в сфере опеки и попечительства.

Какие органы выполняют эти функции

Систему органов опеки формирует каждый субъект Российской Федерации. Конкретное название зависит от региона: полномочия может осуществлять самостоятельное ведомство или подразделение в системе социальной защиты, образования либо другого регионального органа.

Органы местного самоуправления получают статус органа опеки только тогда, когда закон субъекта передаёт им соответствующие полномочия и необходимые средства. В акте, регулирующем деятельность подразделения, должно быть прямо указано наличие у него статуса органа опеки и попечительства. Поэтому районная администрация, семейный центр, школа или медицинская организация не становятся таким органом лишь потому, что участвуют в защите ребёнка или взрослого.

Орган опеки взаимодействует с судами, прокуратурой, полицией, образовательными и медицинскими организациями, учреждениями социального обслуживания. Отдельные организации могут в установленном Правительством РФ порядке выявлять нуждающихся в опеке или участвовать в подготовке будущих опекунов, но итоговые властные решения принимает компетентный орган.

Чем орган опеки отличается от опекуна

Орган опеки устанавливает опеку, назначает или отстраняет опекуна, проводит предусмотренные законом проверки и выдаёт разрешения. Опекун — конкретный гражданин либо организация, которые после назначения представляют подопечного и заботятся о нём.

Не следует смешивать и сам орган с правовыми формами устройства. Опеку устанавливают над малолетними и гражданами, признанными судом недееспособными, а попечительство — в иных предусмотренных законом случаях. Подробнее о том, чем опека отличается от попечительства, рассказано в отдельной статье.

Комиссия по делам несовершеннолетних также не заменяет орган опеки. Комиссия координирует профилактику безнадзорности и правонарушений, тогда как орган опеки решает вопросы установления опеки, назначения законных представителей, устройства детей без родительского попечения и защиты прав подопечных.

Какие нормы регулируют работу органов опеки

Общие правила содержатся в Гражданском кодексе РФ и Законе № 48-ФЗ. В вопросах, связанных с детьми, дополнительно применяется Семейный кодекс РФ. Порядок проверок, подготовки кандидатов, контроля за опекунами и предоставления отдельных государственных услуг уточняется постановлениями Правительства РФ и региональными актами.

Перед обращением нужно определить конкретную процедуру и проверить действующий для неё регламент. Получение заключения будущим опекуном, разрешение на сделку с имуществом ребёнка, сообщение об угрозе подопечному и жалоба на опекуна не являются этапами одной универсальной услуги.

Чем занимаются органы опеки и попечительства

Работа органов опеки не ограничивается устройством детей в семьи. Она охватывает несовершеннолетних, недееспособных и ограниченных судом в дееспособности взрослых, деятельность их законных представителей и сохранность имущества подопечных.

Задачи органов опеки и попечительства

Статья 7 Закона № 48-ФЗ называет три основные задачи:

1. Защита прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении опеки или попечительства, и граждан, уже находящихся под опекой или попечительством.
2. Надзор за опекунами, попечителями и организациями, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане.
3. Контроль за сохранностью имущества подопечных и управлением этим имуществом.

Функции органов опеки и попечительства

Отдельного закрытого федерального перечня функций нет. В повседневной работе органы опеки:

• ведут личные дела, реестры и учётные записи в государственных информационных системах;
• организуют подбор и подготовку будущих опекунов;
• информируют кандидатов и помогают назначенным опекунам исполнять обязанности и защищать права подопечных;
• принимают и рассматривают отчёты опекунов;
• координируют обмен сведениями с судами, прокуратурой, полицией, медицинскими, образовательными и социальными организациями.

Эти организационные процессы обеспечивают принятие решений, но не заменяют властные акты об установлении опеки, отстранении опекуна или выдаче разрешения.

Функции органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних

Статья 121 Семейного кодекса РФ возлагает на органы опеки защиту детей, оставшихся без родительского попечения. Орган выявляет и учитывает таких детей, защищает их права до устройства, выбирает допустимую форму устройства и затем контролирует условия содержания, воспитания и образования.

Немедленное отобрание ребёнка допускается не при любом конфликте в семье, а только при непосредственной угрозе его жизни или здоровью. По статье 77 Семейного кодекса РФ для этого требуется соответствующий акт. После отобрания орган обязан незамедлительно уведомить прокурора, обеспечить временное устройство ребёнка и в течение семи дней обратиться в суд.

Общий порядок того, как оформить опеку над ребёнком, рассмотрен отдельно. Если ребёнок находится в организации для детей-сирот, применяются дополнительные правила поиска и знакомства — они разобраны в статье о том, как взять ребёнка под опеку из детского дома.

Работа с совершеннолетними гражданами

Орган опеки не вправе самостоятельно признать взрослого человека недееспособным или ограничить его дееспособность: это делает только суд. В предусмотренных законом случаях орган вправе инициировать такое дело, а после вступления решения в силу — отдельно решить вопрос об установлении опеки и назначении законного представителя. Если отпали основания для ограничения дееспособности, орган может обратиться в суд с вопросом об изменении статуса гражданина.

Возраст сам по себе не является основанием для недееспособности. Чем юридическая опека отличается от бытовой помощи, раскрыто в материале про опеку над пожилым человеком после 80 лет, а судебный порядок — в статье о том, как признать пожилого человека недееспособным для опеки.

Полномочия органов опеки и попечительства

Основной перечень полномочий закреплён статьёй 8 Закона № 48-ФЗ. Он не является абсолютно закрытым: другие федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации могут устанавливать дополнительные полномочия.

Выявление граждан и установление опеки

В пределах предусмотренных законом оснований орган опеки:

• выявляет и учитывает граждан, нуждающихся в опеке или попечительстве;
• обращается в суд по вопросам признания гражданина недееспособным, ограничения или восстановления его дееспособности;
• устанавливает опеку или попечительство и принимает акт о назначении законного представителя;
• освобождает или отстраняет опекунов при наличии законных оснований.

Надзор за опекунами и организациями

Часть 2 статьи 24 Закона № 48-ФЗ обязывает орган опеки в порядке и сроки, которые определяет Правительство РФ, проверять условия жизни подопечных, соблюдение их прав и законных интересов, сохранность имущества, а также выполнение опекунами и попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению обязанностей, определённых в соответствии с частью 4 статьи 15 этого закона.

Надзор не даёт органу права управлять повседневной жизнью семьи по своему усмотрению. Сотрудники должны оценивать только обстоятельства, относящиеся к предмету конкретной проверки, и соблюдать установленную процедуру. Личные представления о воспитании, быте или расходах сами по себе не являются основанием для ограничения прав или отстранения опекуна.

Наличие контрольных полномочий также не создаёт общего права принудительно входить в жилище. По статье 25 Конституции РФ проникновение против воли проживающих допускается только в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения.

Если выявлены обстоятельства, для которых закон предусматривает меры реагирования, орган должен принять такие меры, а когда процедура требует письменного акта — надлежащим образом его оформить. Требование, не связанное с предметом надзора, можно попросить обосновать письменно.

Полномочия органов опеки и попечительства по защите прав и интересов ребёнка

Пункт 8 части 1 статьи 8 Закона № 48-ФЗ позволяет органу опеки представлять законные интересы находящихся под опекой или попечительством несовершеннолетних и недееспособных граждан, в том числе в суде, если действия опекуна или попечителя при таком представительстве противоречат законодательству либо интересам подопечного или законный представитель не осуществляет защиту этих интересов. Это специальное полномочие, а не общее право представлять любого подопечного в любой ситуации.

Пункт 9 части 1 статьи 8 Закона № 48-ФЗ и пункт 2 статьи 36 ГК РФ позволяют органу опеки разрешить раздельное проживание попечителя с его несовершеннолетним подопечным, достигшим 16 лет, если это не отразится неблагоприятно на воспитании и защите прав и интересов подопечного.

Участие органов опеки в судебных делах

Форма участия зависит от предмета дела. Орган опеки может:

• обратиться в суд, когда такое право прямо предоставлено законом;
• участвовать в деле и представить заключение;
• подготовить акт обследования условий жизни;
• защищать интересы подопечного при конфликте с его представителем;
• участвовать в исполнении решения суда в предусмотренных случаях.

По статье 78 Семейного кодекса РФ в спорах, связанных с воспитанием детей, орган обследует условия жизни ребёнка и лиц, претендующих на его воспитание, а затем представляет акт и заключение по существу спора.

Заключение оценивается судом вместе с другими доказательствами. Орган опеки не разрешает спор вместо суда и не может своим актом признать гражданина недееспособным, лишить родителя родительских прав или окончательно определить место жительства ребёнка при споре родителей.

Возражения против выводов заключения следует заявлять в рамках уже рассматриваемого дела и подтверждать документами и другими доказательствами. Самостоятельный акт, решение, действие или бездействие органа оспаривают отдельно по правилам, рассмотренным ниже.

Разрешения на сделки с имуществом подопечного

Органы опеки выдают предварительные разрешения на сделки и действия, способные уменьшить имущество подопечного. В зависимости от ситуации это может касаться продажи или обмена имущества, передачи его в залог или пользование, отказа от принадлежащего подопечному права, раздела имущества либо выдела доли.

Разрешение не является формальностью. Орган оценивает последствия сделки, сохранность имущественных и жилищных прав, условия встречного приобретения и соответствие выбранной схемы интересам подопечного. Согласие родственников не заменяет предварительное разрешение, когда его прямо требует закон.

Правила различаются в зависимости от собственника и вида имущества. Сделки с имуществом подопечного регулируются Законом № 48-ФЗ, а при распоряжении имуществом ребёнка его родителями применяются также статья 60 Семейного кодекса РФ и статья 37 Гражданского кодекса РФ. Поэтому пакет документов и критерии проверки нужно устанавливать по конкретной процедуре, а не по универсальному списку из интернета.

Обязанности органов опеки и попечительства

В Законе № 48-ФЗ нет одной статьи с закрытым перечнем всех обязанностей органов опеки. Статья 9 посвящена действиям при переезде подопечного, а другие обязанности следуют из полномочий, правил надзора и специальных процедур.

Это не означает, что любое полномочие ведомство реализует по желанию. Если закон предписывает действие при установленных обстоятельствах, орган должен проверить факты, соблюсти процедуру и принять надлежащее решение.

Рассматривать обращения и оформлять решения

По вопросам установления, осуществления и прекращения опеки орган издаёт акты. В зависимости от процедуры результатом может быть акт о назначении опекуна, заключение о возможности принять ребёнка в семью, предварительное разрешение, мотивированный отказ или другой предусмотренный документ.

Перед подачей нужно проверить актуальный регламент конкретной процедуры: он определяет компетентный орган, способ обращения, форму, документы и специальный срок. Правила выдачи заключения будущему опекуну нельзя автоматически переносить на имущественную сделку или жалобу на действующего опекуна.

Обращение лучше подавать способом, который подтверждает дату и содержание: под отметку на копии, через предусмотренный электронный сервис или иным официальным способом. Если процедура предполагает письменный акт либо отказ, устное сообщение сотрудника его не заменяет.

Рассматривать жалобы и сообщения об угрозе подопечному

Часть 3 статьи 24 Закона № 48-ФЗ позволяет подопечному обжаловать в орган опеки действия или бездействие опекуна либо попечителя. В обращении желательно указать конкретные события, даты, участников и имеющиеся подтверждающие материалы.

По части 4 статьи 24 Закона № 48-ФЗ лица, которым стало известно об угрозе жизни или здоровью лица, находящегося под опекой или попечительством, либо о нарушении его прав и законных интересов, обязаны сообщить об этом в орган опеки по месту фактического нахождения подопечного или прокурору. Получив такие сведения, орган опеки обязан принять необходимые меры по защите прав и законных интересов подопечного и письменно уведомить заявителя.

Сообщение само по себе не доказывает нарушение, но требует предусмотренной законом реакции. Если обращение оставлено без рассмотрения либо заявителю не сообщили о принятых мерах, это бездействие может стать самостоятельным предметом обжалования.

Передавать личное дело при переезде подопечного

Если подопечный меняет место жительства, опекун или попечитель обязан уведомить об этом орган. По статье 9 Закона № 48-ФЗ орган, установивший опеку, направляет личное дело в подразделение по новому месту жительства в течение трёх дней после получения извещения.

Новый орган получает полномочия со дня поступления личного дела. Они не переходят автоматически в день регистрации по другому адресу. Если переезд уже состоялся, а дело не передано, целесообразно письменно уведомить оба подразделения и приложить подтверждение нового места жительства, чтобы не возник разрыв в надзоре и согласовании необходимых действий.

Что делать, если орган опеки вышел за пределы полномочий

Начинать следует с получения документов, а не с общей жалобы. Нужно запросить доступные заявителю копии акта, заключения, отказа, акта обследования или ответа на обращение. Если решение сообщили устно, следует письменно попросить указать его правовые и фактические основания, а также разъяснить порядок и срок обжалования.

Дальнейший порядок действий:

1. Определить, что именно нарушено: компетенция органа, процедура проверки, срок, требования к документам или права подопечного.
2. Сохранить заявление, отметку о принятии, электронное подтверждение, переписку и материалы, на которые ссылается ведомство.
3. Сформулировать требование: пересмотреть или отменить решение, признать действие или бездействие незаконным, провести проверку или выдать предусмотренный процедурой результат.
4. Определить способ защиты: обращение к руководителю или в вышестоящий региональный орган, заявление в прокуратуру либо обращение в суд.

Если спор рассматривается по правилам КАС РФ, административный иск по общему правилу подают в течение трёх месяцев со дня, когда стало известно о нарушении права (часть 1 статьи 219 КАС РФ). Бездействие можно оспаривать, пока у органа сохраняется обязанность совершить действие, и ещё в течение трёх месяцев после прекращения этой обязанности, если законом не установлен иной срок (часть 1.1 статьи 219 КАС РФ).

Жалоба вышестоящему органу или в прокуратуру сама по себе не приостанавливает судебный срок. При пропуске можно просить суд восстановить его по уважительной причине; несвоевременное рассмотрение или нерассмотрение жалобы вышестоящим органом либо должностным лицом свидетельствует о наличии такой причины (части 6 и 7 статьи 219 КАС РФ).

Предварительная жалоба по общему правилу не обязательна, если федеральный закон прямо не устанавливает иное. Если законность решения должна проверяться в рамках семейного, гражданского или другого спора, глава 22 КАС РФ не применяется.

Если незаконным решением, действием или бездействием подопечному причинён вред, статья 28 Закона № 48-ФЗ допускает требование о его возмещении по правилам гражданского законодательства.